כלים לשימוש רב-תפקודי בשטחים חקלאיים | מכון דש"א

דו"ח מקיף ומעמיק זה מציע מנגנונים וכלים משפטיים, כלכליים וחברתיים לשימוש רב-תפקודי בשטחים חקלאיים, שיאפשר להפיק משטח חקלאי מגוון תועלות ושימושים. הדו"ח מבוסס על סקירת ספרות, ראיונות עם בעלי תפקידים ובעלי עניין רלוונטיים, מיפוי והערכה של תמונת המצב בישראל וניתוח מודלים קיימים בארץ ובאירופה. הדו"ח כולל כמה חקרי מקרה ופרויקטים שבהם נעשה שימוש רב-תפקודי בשטחים חקלאיים, והוא נועד לסייע לרשויות ציבוריות ביצירת שיתופי פעולה ארוכי טווח ויעילים עם החקלאים המחזיקים בקרקע ומעבדים אותה.

הדו"ח מציע "ארגז כלים" הכולל המלצות וקווים מנחים לבחירת כלים מתאימים לשימוש רב-תפקודי מיטבי בשטח חקלאי, דוגמאות בנושא בניית שיתופי פעולה לאור עקרונות השיווק החברתי, ניתוח של כמה חקרי מקרה, דוגמאות לתהליך בנייה של כלי שיווק חברתי, סקירת ספרות והפניות למקורות מידע נוספים.

רקע כללי

בראש ובראשונה, לחקלאות תפקיד מרכזי בייצור מזון טרי ואיכותי. בנוסף לכך, ולא פחות חשוב, החקלאות מספקת שירותי מערכת חיוניים ותועלות רבות, כגון מקום פנאי ונופש, ויסות שיטפונות ושימור קרקע, תמיכה במערכות הטבעיות ובמגוון הביולוגי, שמירה על מורשת נופית ותרבותית ועוד. אולם, כדי לממש את הפוטנציאל הרב-תפקודי של שטח חקלאי באופן שיישמר את התפקוד העיקרי החקלאי ויאפשר פיתוח בר קיימא של תועלות ציבוריות נוספות, נחוצים מנגנונים התומכים בשימוש משותף.

במסגרת השימוש הרב-תפקודי חיוני להבטיח מענה ראוי לצרכים החקלאיים ולתפקודיה המרכזיים של החקלאות. בישראל, שבה השטח החקלאי לנפש הוא מהקטנים בעולם, שטחי החקלאות הולכים ומצטמצמים. לכן, לצד החשיבות של המשך פיתוח החקלאות הישראלית ושימורה, מתבקש שימוש רב-תפקודי בשטחים החקלאיים, שמהווים חלק חשוב מהשטחים הפתוחים. שימוש רב-תפקודי מוצלח יכול להתבסס על כלים רגולטוריים (חוקים והסכמים), כלכליים (מנגנוני פיצוי לחקלאים והעלאת ערך בזכות שימוש נוסף בשטח) וחברתיים (קידום שיתוף פעולה ותקשורת הדדית בין כל בעלי העניין בשימושים המשותפים, במטרה להעצים את הנכונות האישית והציבורית לשימושים הרב-תפקודיים), ועל שילוב ביניהם.

שימוש רב-תפקודי בחקלאות כבר החל בארץ ביוזמת רשויות וארגונים שונים. שטחים חקלאיים משמשים גם כפשטי הצפה, שטחי חלחול, מסדרונות אקולוגיים ובתי גידול ייחודיים. אולם, היקף ההסכמות וההסכמים שמומשו הוא מצומצם יחסית. היעדר אסדרה ומיעוט כלי מדיניות יעילים מובילים ליצירת פתרונות מקומיים וזמניים, שלא ממצים את פוטנציאל השימושים בקרקע לטובת המחזיקים בה ולטובת הציבור.

מבנה הדו"ח ושיטות העבודה

ראשית, נערך מיפוי ההסדרים הקיימים לשימוש רב-תפקודי בישראל, בעיקר באמצעות ראיונות עם בעלי תפקידים ברשויות ועם בעלי עניין נוספים, השותפים בהסדרים אלה. לאחר מכן, נותחו והוערכו ההסדרים הקיימים בישראל ומודלים נוספים שבהם נעשה שימוש באירופה. לבסוף, גובשו עקרונות מנחים ו"מפת דרכים" ליצירת הסכמים לשימוש רב-תפקודי. אלה מוצגים בפרק הראשון של הדו"ח. בפרק השני של הדו"ח מוצגים כלים כלכליים לשימוש רב-תפקודי המיושמים באירופה וכלים כלכליים שבהם נעשה שימוש גם בישראל. למרות הבדלים ניכרים בין מאפייני החקלאות האירופית למאפייני החקלאות בישראל, מומלץ לבחון את התאמתם של כלים שונים מסל הכלים האירופי לקידום שימושים רב-תפקודיים בשטחים חקלאיים בישראל. הפרק השלישי דן בכלים מעולם השיווק החברתי, שמטרתם ליצור תשתיות ומנגנונים יעילים שמקדמים רב-תפקודיות. פרק זה מציג סקירה של המרכיבים החברתיים והאנושיים שמשפיעים על תהליכי בניית שיתופי פעולה, שינוי התנהגות וקידום פעולות סביבתיות בקרב חקלאים; וכן המלצות מעשיות ואסטרטגיות לשיווק חברתי ככלי לבניית שיתופי פעולה. הפרק הרביעי עוסק בכלים ובהסדרים לשימוש בשטחים חקלאיים כפשטי הצפה, ומוצגים בו כמה חקרי מקרה שבהם נעשה שימוש מסוג זה ביוזמת רשויות ניקוז בישראל. במטרה למפות את הדרכים שבהן פועלות רשויות הניקוז להשגת הסכמות לשימושים אלה בקרקע, וכן את החסמים המקשים על השגת הסכמות אלה, נערכו התייעצויות עם מומחים וראיונות מובנים עם נציגי רשות הניקוז, שבתחומן שטחים חקלאיים העשויים להיות מוצפים בתנאים מסוימים, ועם כלל בעלי העניין הרלוונטיים. כל חקר מקרה מציג, בין השאר, את הצורך שעלה מן השטח, את המסגרת התכנונית, אתגרים ייחודיים וחסמים עיקריים וכן תובנות והמלצות. בפרק החמישי מוצגים חקרי מקרה שבהם נעשה שימוש רב-תפקודי בשטחים חקלאיים בישראל ביוזמת גופי שמירת טבע, לצורך הגנה על בתי גידול ועל חיות בר מוגנות, שמירה על מסדרונות אקולוגיים והגנה על המגוון הביולוגי בתוך השטחים החקלאיים ומחוצה להם. בפרק זה כלולות גם הצעות לכלי ניהול שעשויים לתרום לשימושים אלה. הפרק השישי הוא נספח "תיקי כלי", הכוללים מתווים לבניית הכלים העיקריים שנמצאו מועילים בניהול השטחים החקלאיים והמערכות הטבעיות באופן שיכול להביא לצמצום הקונפליקטים בין שתי המערכות ולהפקת תועלות הדדיות; לדוגמה, מתן פיצוי הולם לחקלאים על נזקים הנגרמים להם כתוצאה משימוש רב-תפקודי בשטח החקלאי שבבעלותם. הפרק השביעי – סיכום והמלצות

חקרי המקרה שהוצגו בדו"ח, מישראל ומהעולם, מדגימים כיצד הגישה הרב-תפקודית לשטחים חקלאיים קנתה אחיזה בקרב בעלי עניין המייצגים תועלות ציבוריות שונות, ומובילה, הלכה למעשה, לשימוש במגוון כלים המקדמים רב-תפקודיות, מתוך הבנה הולכת וגוברת שחקלאות רב-תפקודית משרתת אינטרסים ציבוריים מגוונים. עם זאת, למרות חשיבותם הקריטית של כמה מן התפקודים העיקריים – ניהול סיכוני שיטפונות, שמירה על המגוון הביולוגי, מניעת זיהום סביבתי והתפקודים החקלאיים – בולט חסרונה של מדיניות סדורה ועקבית בנושא. לפיכך, ראוי לקדם חשיבה אסטרטגית בנושא ולהקצות את המשאבים הנחוצים. נראה כי פוטנציאל גדול במיוחד, הן עבור חקלאים והן עבור רשויות, טמון בכלים המבוססים על מודל של הסדרים ושותפויות וולונטריים.

חשוב להדגיש, כי הפתרון של שימוש רב-תפקודי מתאים למקרים מסוימים, ולא לאחרים. יש מקרים שבהם אי אפשר לקיים את שני התפקודים יחד באופן שיגדיל את סך התועלת, ועדיף לוותר על אחד מהם כך שהאחר יתפקד בצורה מיטבית.

• לקריאת הדו"ח המלא: כלים לשימוש רב-תפקודי בשטחים חקלאיים_מרץ 2022 | דנה גינוסר, לירון אמדור, לירון ישראלי, אורי רמון, פרופ' תמר דיין

צוות מוביל: ערן אטינגר, אלון אורון, דותן רותם, עו"ד אסף בן-לוי, ד"ר לירון ישראלי, ד"ר לירון אמדור, אורי רמון, עו"ד דנה גינוסר, פרופ' תמר דיין

שותפים נוספים: משרד החקלאות, המשרד להגנת הסביבה, רשות מקרקעי ישראל, מרכז המועצות האזוריות, רשות הטבע והגנים, קק"ל, החברה להגנת הטבע, איגודים חקלאיים, רשויות ניקוז ונחלים, אגמא